Falleció el profesor Jorge Zaffore

Cerca de cumplir un siglo de vida, la radiodifusión transitó etapas de lo más diversas. Fue regulada como un telégrafo en sus orígenes, considerada una amenaza para el “buen gusto” durante la Década Infame, apreciada como instrumento de cultura popular por el peronismo y entregada por las leyes de facto a unos pocos privilegiados. Hoy, la radio funciona como un medio de expresión para todos los sectores de la sociedad.

Leandro Lacoa – Nadia Luna (Agencia CTyS) - Era, sencillamente, mágica. Especialmente en los pueblos del interior del país, que no contaban con demasiadas opciones de dispersión y entretenimiento. Pero lo mejor era que el placer, el entusiasmo, las risas y todos los sentimientos que generaba, se compartían en familia. Porque cuando, por ejemplo, de esa caja de sorpresas se escapaba el enérgico grito de Tarzán, “el hombre-mono”, chicos y grandes corrían hacia ella, ansiosos por escuchar la novela.

“Quizás, a un chico del siglo XXI eso le parezca ridículo. Pero durante tres décadas, la radio era el único medio electrónico que había. Por eso era mágica. Tenía una enorme resonancia intelectual y emocional en las personas”, relató a la Agencia CTyS el doctor en Ciencias Jurídicas Jorge Zaffore, docente e investigador del Departamento de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM), quien realizó un recorrido histórico a través de la legislación argentina en materia de radiodifusión.

La radio representó una pieza fundamental en la construcción de una nación que aún estaba en pañales cuando aquella noche invernal del 27 de agosto de 1920, los cuatro “locos de la azotea” realizaron la primera transmisión radial desde la terraza del Teatro Coliseo. Pero lo curioso es que, para las leyes, la historia de la radio comenzó 45 años antes de su nacimiento.

La radio antes de la radio
A fines del siglo XIX, Argentina estaba transitando por una época de modernización de su estructura económica y política. Los ferrocarriles y los telégrafos se adueñaban de las escenas cotidianas de un país que se estaba formando según las ideas del modelo liberal europeo. En este contexto, se dicta la Ley de Telégrafos Nacionales Nº 750 ½, que sentaría las bases conceptuales del futuro sistema de radiodifusión.

Como medida más relevante, la ley establecía que la telegrafía era un servicio abierto a la correspondencia pública, ya que todos los ciudadanos podían hacer uso de este medio de comunicación. Por lo tanto, el encargado de regularlo era el Estado nacional, a través de la Dirección General de Correos. Sin embargo, el contenido transportado era privado y estaba protegido por la Constitución. Esta convergencia entre lo público y lo privado daría lugar a futuras confusiones en torno a la noción de servicio público.

“Esta noción es muy antigua. En el contexto del estado liberal, quería decir que el Estado intervenía excepcionalmente y por única vez en la prestación de estos servicios, de manera que los particulares no lo podían prestar sin autorización previa”, explicó Zaffore. El problema surgió cuando, casi medio siglo después, se utilizó la misma normativa para regular la radiodifusión, pese a que ésta no transmite información privada, sino para un número indeterminado y no identificado de personas.

Pero algunos años antes de que los “locos de la azotea” hagan su aparición estelar, un suceso proveniente de latitudes lejanas generó un importante cambio en esta legislación. El 15 de abril de 1912, el colosal trasatlántico Titanic, que había partido desde Inglaterra rumbo a Nueva York, chocó contra un iceberg y, en menos de tres horas, se hundió. La tragedia se llevó alrededor de 1.500 vidas pero, gracias a la radiotelegrafía, más de 700 pasajeros pudieron salvarse. A raíz de este hecho, tanto la telegrafía como la telefonía y la radiotelegrafía (que en 1904 se habían sumado a los “servicios públicos” regulados por la ley 750 ½) pasaron a depender del Ministerio del Interior y del Ministerio de Marina.

El miedo a la cultura popular
Y finalmente, en 1920, la radio comienza a formar parte de la vida de los argentinos. En pocos años, superó las limitaciones técnicas y su alcance fue cada vez mayor, con una evolución que no tenía freno. De las primeras obras transmitidas desde los teatros se pasó a los programas informativos y las novelas radiofónicas. Pero este ímpetu tardó mucho tiempo en mover los engranajes jurídicos, porque recién en 1924 se incluyó a este nuevo medio de comunicación en la obsoleta Ley de Telégrafos.

De hecho, por más de una década, obtener una licencia de radio significó más de un problema, ya que no había una legislación concreta. Por lo tanto, el Estado otorgaba los permisos, controlaba el contenido, tenía la facultad para sancionar y revocar las licencias.

Recién en 1933, con el decreto 21.044 del presidente Agustín P. Justo, la radiodifusión comienza a perfilar sus actuales características. Pese a la notoria ideología liberal del gobierno de turno, el Estado tenía un rol activo en este ámbito. Además, según Zaffore, en esta etapa se empiezan a percibir a las transmisiones radiofónicas como instrumentos de cultura y educación, más que como un medio de comunicación social. “Esta concepción es una constante que observé a través de toda la legislación, pero con diferentes propósitos, según la ideología de cada gobierno”, indicó.

En 1938, el presidente radical Roberto Ortiz encomendó un informe pormenorizado de la situación de la radiodifusión a Adolfo Cosentino, Jefe de Radiocomunicaciones, y a Adrián Escobar, Director General de Correos. La finalidad era hacer un balance de la situación del medio de comunicación para tener una reglamentación definitiva, luego de casi dos décadas de pruebas y errores.

La conclusión del trabajo fue que la radio generaba una influencia negativa en los oyentes al reproducir manifestaciones artísticas que pertenecían a la cultura popular. Escobar, por ejemplo, consideraba que se producía “una lamentable subversión del sentido estético y moral del pueblo, provocada por la radiofonía, que ha consagrado la popularidad de una literatura y un teatro irremisiblemente bastardos”.

En la época de auge de los dramaturgos de Boedo, representados por el denominado Teatro del Pueblo, se transmitía un mensaje de oposición a la ideología hegemónica durante la llamada Década Infame. “El peligro para el gobierno radicaba en que la cultura popular penetrara en los medios con un discurso opuesto al conservadurismo. Los grupos de tangueros, de literatos y de actores teatrales eran todos radicales enfrentados a esa ideología”, señaló el investigador.

Por su parte, el contexto internacional, en pleno desarrollo de la Segunda Guerra Mundial, significaba otra amenaza para el gobierno nacional, debido a la influencia de la propaganda política. “Por ejemplo, la inteligencia alemana tenía una agencia de noticias, mediante la cual los medios argentinos se informaban de las novedades del gobierno nazi”, aseguró Zaffore.

Apelando a estas supuestas amenazas, Cosentino y Escobar proponen disminuir el número de estaciones en la Ciudad de Buenos Aires para trasladar algunas de ellas al interior del país. La explicación era que con menos cantidad de emisoras sería más fácil proteger a los radioescuchas de los peligros de la cultura popular y la manipulación ideológica, a pesar de que esto implicaba concentración monopólica y discrecionalidad en la determinación de licencias. Estas medidas fueron tomadas de inmediato por el gobierno de Ortiz.

Sin embargo, dos años después, las consecuencias negativas fueron denunciadas en el Congreso de La Nación por los legisladores radicales Andrés Cisneros y Agustín Rodríguez Araya, quien sentenció que “los funcionarios de radiocomunicaciones son quienes ejercen una verdadera dictadura del micrófono, a la cual tienen que someterse no sólo los permisionarios de licencias, los artistas, escritores, periodistas y políticos, sino también los miembros de este Parlamento”. Según el informe de Zaffore, las denuncias nunca fueron atendidas.

“La cultura es popular o no es cultura”
En 1944, durante la dictadura de Edelmiro Farell, la radiodifusión pasó a depender de la Subsecretaría de Informaciones, Prensa y Propaganda del Estado. Además, se creó el Manual de Instrucciones para Estaciones de Radiodifusión, que evidenciaba un claro control sobre los contenidos al establecer hasta una coordinación de horarios y una “fiscalización previa” ejercida por un “Departamento Literario o Cultural”.

Este manual se mantuvo en vigencia hasta 1953 cuando, durante el gobierno de Juan Domingo Perón, se sancionó la primera ley de radiodifusión, Nº 14.241. Con esta normativa, la radio pasó a ser un “servicio de interés público”. “Sin embargo, si bien se distingue a la radio de los servicios públicos, se la sigue regulando de una manera muy parecida”, remarcó el abogado. Esto se puede observar en la creación del Servicio Oficial de Radiodifusión (SOR), que dividía al ETER en cuatro redes de emisoras, tres comerciales y una oficial, con el fin de facilitar el control.

No obstante, Zaffore destaca que “el peronismo ponderó la cultura popular, a diferencia de la legislación previa, en la que había un marcado elitismo basado en la idea de que la cultura popular debía ser reformada a través de la radio. En cambio, para el peronismo, el pueblo es el formador de la cultura”.

De hecho, el diputado peronista Arias citó un discurso de Perón que se refiere al tema, durante los debates sobre la ley en el Congreso. “Nosotros hemos establecido –manifestaba el presidente- que no queremos una cultura que solamente sature pequeños sectores de la población. Para nosotros, eso no es cultura. La cultura es la que satura integralmente todas las esferas y todos los sectores de la población. La cultura es popular o no es cultura”.

Una constante paradoja
Con la llamada Revolución Libertadora, se proscribió al peronismo y, en consecuencia, se dictó un nuevo decreto de regulación de la radiodifusión, el 15.460/57. A partir de esta normativa, se produjo un desmantelamiento del sistema de redes, una vuelta a la concesión de licencias individuales y la privatización de emisoras. Más allá de estos cambios, se mantuvo la estructura conceptual de la Ley 14.241, a pesar de tratarse de un gobierno dictatorial que pretendía “liberar” a la sociedad del peronismo. “La ideología no importa, lo que importa es el manejo político de la radio”, sostuvo el investigador.

En 1958, apenas tres días antes de la asunción del presidente Arturo Frondizi, los licenciatarios beneficiados por el gobierno militar crean la Asociación de Radiodifusoras Privadas Argentinas (ARPA) con el paradójico objetivo de afianzar “la libre expresión del pensamiento, coadyuvando en la defensa de la Constitución Nacional y de las instituciones democráticas”. Más tarde, con el decreto 19.798/72, comienza a funcionar el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER), cuya finalidad era “supervisar, vigilar e inspeccionar” a las emisoras.

La última dictadura militar, durante la presidencia de Jorge Rafael Videla, dio origen a un nuevo decreto, el 22.285, que se mantuvo vigente hasta la sanción de la actual Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.

Según el trabajo de Zaffore, la Junta Militar se basó en las “constantes normativas”, que se repitieron a lo largo de la historia legal sobre radiodifusión: la imprecisión de los conceptos de “servicio público” y “servicio de interés público”, la elección subjetiva de los licenciatarios por parte del gobierno del estado, su capacidad sancionatoria, las reservas de mercado, la precariedad de las licencias y el control sobre los contenidos. “Nunca se tuvo en cuenta a la audiencia, en todas las leyes se dijo que se consideraba al público, pero no era así”, agregó el autor.

Con el advenimiento de la democracia, el accionar de la dictadura fue repudiado por los distintos gobiernos. Sin embargo, el decreto 22.285 no sólo se mantuvo, sino que fue ratificado informalmente como ley por el Congreso, durante la presidencia de Carlos Saúl Menem, con la ley 23.696 del 17 de agosto de 1989. Allí establece, en su artículo 65, que se modifica “la ley 22 285”.

Uno de los puntos más polémicos de la normativa del menemismo es la derogación del artículo 45, por el que no se permitía que las empresas periodísticas gráficas puedan ser licenciatarias de estaciones de radio y TV, y sistemas de cable. Esto facilitó la conformación de monopolios de compañías nacionales. En tanto, en 1992, la ley 24.124 habilitó la adquisición de licencias por parte de empresas extranjeras. “El gobierno de Menem hizo algo muy grave porque les entregó, a través de la ley de protección recíproca de inversiones, el mercado audiovisual y de la industria”, subrayó el abogado.

Con el paso del tiempo y la llegada de las nuevas tecnologías de la información, la ley 22.285 quedó obsoleta, ya que no respondía al ritmo vertiginoso de los cambios que se fueron produciendo en el campo de la comunicación.

Un enfoque pluralista
La ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, Nº 26.522, plantea un cambio de paradigma respecto a las legislaciones anteriores, que se manifiesta en la desconcentración de monopolios, el fomento de la competencia y la democratización de las nuevas tecnologías. “La nueva ley es la más grande y completa, porque incluye lo audiovisual, teniendo en cuenta el despliegue de la digitalización, no sólo por la Televisión Digital Abierta, sino también por la democratización de información a nivel social”, destacó Zaffore.

Asimismo, el antiguo COMFER es reemplazado por la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), un cuerpo colegiado integrado por funcionarios designados por el Poder Ejecutivo Nacional y por los gobiernos de cada provincia. Además, incorpora al Congreso, a través de la participación de un legislador para la mayoría, uno para la primera minoría y otro para la segunda minoría. Por su parte, las asociaciones civiles y los pueblos originarios también tienen un representante en la entidad.

Otras medidas innovadoras son la creación de una Defensoría del Público, encargada de atender las consultas y denuncias de los usuarios, y un control riguroso para evitar que los licenciatarios multipliquen sus señales mediante la incorporación de nuevas tecnologías.

En tanto, la ley protege a las radios de Frecuencia Modulada, que surgieron en la década del 80 y fueron consideradas ilegales por los gobiernos anteriores. “La irrupción de la radiodifusión ilegal rompe con la reserva de mercado que caracterizaba la estructura tradicional. Con la nueva ley, se ha tratado de darle seguridad jurídica a esas nuevas radios”, afirma el investigador.

Por otro lado, se estipula que la televisión abierta debe emitir un mínimo del 60% de producción nacional y, las radios privadas, un mínimo de 50% de producción propia. A su vez, se determina que las señales de TV abierta y de cable deben estrenar, como mínimo, ocho películas nacionales por año. “El Estado debe garantizar la información veraz y plural, pero no sólo en la cantidad y diversidad de prestadores, sino también en la multiplicación de las fuentes de producción y de provisión de programas”, concluyó Zaffore.