“La Reforma Constitucional de 1994 fue la más democrática y consensuada en la historia del país”

Nicolás Camargo Lescano (Agencia CTyS-UNLaM)- Apenas 31 kilómetros separan a Paraná, Entre Ríos, de la ciudad de Santa Fe, en la provincia homónima. Ambos puntos geográficos fueron, a su vez, el punto de llegada y de partida de una Asamblea Constituyente que, a lo largo de tres meses, fue protagonista esencial del nacimiento y gestación de la reforma Constitucional de 1994, entre mayo y agosto de aquel año. Un hito que consolidaría toda una serie de derechos, daría pie a nuevos y abriría un nuevo capítulo en materia de legislación para Argentina.

“Por lejos, hablamos de la reforma constitucional más democrática, consensuada y más dialogada en la historia del país. Especialmente porque se gestó en un proceso amplio y transparente, donde absolutamente todas las fuerzas políticas del arco ideológico de ese momento participaron. Y el resultado fue una reforma que contó con pactos y consensos para que vea la luz”, resume Alejandro Bottini Bulit, docente e investigador de la Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM) en diálogo con la Agencia CTyS-UNLaM.

En ese arco ideológico estaban incluidos no solo las principales fuerzas -el peronismo, liderado por el en ese entonces Presidente de la Nación, Carlos Menem, y el radicalismo, con el exmandatario presidencial Raúl Alfonsín-, sino, también representantes del Frente Grande -luego devenido en FREPASO-, del Movimiento por la Dignidad y la Independencia (MODIN), los partidos de izquierda y el peronismo disidente, entre otras ideologías.

Para Bottini, quien además imparte clases en el Departamento de Derecho y Ciencia Política de la UNLaM, esta reforma constitucional contó con aspectos claves que la diferenciaron de otras modificaciones que se habían llevado a cabo anteriormente.

“La reforma de 1994 nos preparó como país tanto para la integración latinoamericana como para la regionalización. Al mismo tiempo, se consolidó la constitucionalización de los tratados internacionales sobre los derechos humanos. Eso nos puso en una posición de contar con una plataforma y con una carta de derechos que pocas constituciones en el mundo tenían”, especifica.

Los otros puntos fuertes incluyeron la posibilidad de la reelección presidencial, la introducción de la figura del jefe de Gabinete de Ministros -con el objetivo de mejorar la gestión del Poder Ejecutivo-, la inclusión de un tercer senador por cada provincia y una nueva metodología para elegir a los jueces de la Corte. Esta última, explica Bottini, “para evitar que mayorías circunstanciales de procesos políticos impongan su mayoría en las cortes y que luego esto sea perjudicial para la garantía de derechos”.

En una mirada de balance, ya con 30 años de recorrido, Bottini apunta que, si bien el consenso y la cantidad de actores políticos y sociales implicados le dio a la nueva Constitución Nacional un “carácter de avanzada”, también hubo mecanismos que “no terminaron de plasmarse como se había pensado en la teoría”.

“Por ejemplo, la coparticipación federal de impuestos exige un mecanismo tan pulcro y perfecto, según se especifica en el artículo 75 inciso 2 -ejemplifica el investigador-, ya que exige un acuerdo entre gobernadores, el Jefe de Gobierno de la Ciudad y el Presidente y, luego, la aprobación en el Congreso y cada una de las legislaturas provinciales. Ese nuevo pacto fiscal federal se hace, en la práctica, de muy difícil cumplimiento, por el nivel de unanimidad que se requiere.

Un poco de historia

Ya desde el restablecimiento de la democracia, en 1983, empezó a gestarse un clima para buscar modificar la Constitución Nacional. La última reforma había sido en 1957 y fue con esta versión que se llamó al sufragio que terminaría dejando a Alfonsín en el sillón de Rivadavia. “En aquel momento se dejó sin efecto lo que se denomina modificación Lanusse, un aspecto absolutamente de facto y con la cual se habían regido las elecciones de 1973”, explica Bottini.

Había, entonces, un ánimo reformador en la primavera democrática, desde el sector radical. “Alfonsín, de hecho, crea el Consejo para la Consolidación de la Democracia, presidida por el reconocido jurista Carlos Nino e integrado por varias figuras de lo que en ese momento se consideraba un amplio arco representativo”, apunta el especialista.

Bottini, a su vez, recuerda que también había una fuerte historia reformista también desde el lado del peronismo, con la reforma de 1949 como uno de los legados constitucionales del primer mandato de Juan Domingo Perón. “En este sector también existía, para los años 80, una idea reformadora que luego se va a plasmar, a partir de la renovación peronista, con la comisión de juristas justicialistas”.

Ese contexto llevó a una creciente interlocución entre Alfonsín y Antonio Cafiero primero y a la que se sumó luego Menem y luego de que éste ganara la interna justicialista, para efectuar la reforma de la Constitución Nacional. “Desde luego, el Pacto de Olivos fue, sin duda, un momento muy importante, pero no se puede desconocer toda la serie de acciones previas”, explica el docente de la UNLaM.

Una tensión política que se sorteó con consensos

Bottini explica que la profunda desconfianza política entre los principales sectores de ese momento, el peronismo y el radicalismo, se pudo sortear gracias a la mecánica establecida en la Ley que declaró la necesidad de la reforma. Esta establecía que el conjunto de acuerdos conocido como Núcleo de Coincidencias Básicas estaban atados a una “cláusula cerrojo” que implicaba la incorporación en su conjunto.

De esta forma, por ejemplo, la elección directa de la fórmula presidencial y la posibilidad de reelección inmediata, la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires -que permitía tener su jefe de gobierno y legislatura propia- formaron parte de un paquete que debía incorporarse, o no, en su conjunto. En el mismo también estaban incluidas las elecciones directas por voto popular de los Senadores, la incorporación de un tercer Senador por la fuerza política que salía en segundo lugar y la regulación del uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), entre otras cuestiones.

“El por ese entonces Frente Grande reclamó que había una indebida extralimitación del poder preconstituyente de la ley en relación, justamente, con los convencionales constituyentes. Pero esta situación fue salvada cuando la misma Convención se autolimita al sancionar su propio Reglamento y expresa que toda esa serie de acuerdos debatidas e incluidas en el Núcleo de Coincidencias Básicas lo incorporará de forma completa o no lo incorpora”, aclara Bottini.

El experto destaca también que muchos otros temas importantes, como el fortalecimiento del federalismo o la jerarquización de los tratados internacionales, estaban habilitados para su tratamiento por parte de la Convención sin estar atados a la cláusula cerrojo.

Entre la garantía de los DDHH y el derecho a un ambiente sano

La jerarquización de los tratados internacionales sobre derechos humanos implicó que dichos tratados se complementen la carta de derechos con que la Constitución Nacional ya contaba.

“Esta situación derivó en un diálogo de Argentina con los organismos internacionales de protección de Derechos Humanos. Y, a su vez, la Corte Suprema de Justicia de la Nación avanzó en una doctrina que dice que, como Estado, estamos obligados a respetar los derechos humanos con el alcance que la comunidad internacional les da a esos derechos”, resume Bottini, profundizando en los aspectos de jurisprudencia internacional de la reforma.

Por otra parte, en dicha instancia debatida en 1994 se incluyó el derecho a un ambiente sano, consagrado en el artículo 41, donde se establece que "todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras". El artículo, además, introduce el principio de sustentabilidad y la responsabilidad del Estado, entre otros factores.

“No había antecedentes en la Constitución, aunque ya en el gobierno peronista de 1973 se empezaba a pensar el concepto de derecho ambiental como un derecho colectivo -repasa el investigador de la UNLaM-. De hecho, la ley Yolanda, sancionada en noviembre de 2020, es un homenaje a Yolanda Ortiz, primera secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano de Argentina y de América Latina, y que había sido designada durante el gobierno de Perón en 1973”.

Desde su incorporación, agrega el investigador, el derecho a un ambiente sano ha sido central en numerosos fallos judiciales en Argentina. Los tribunales utilizaron el artículo 41 para respaldar decisiones que protegen el ambiente, desde casos de contaminación industrial hasta la defensa de comunidades afectadas por actividades extractivas.