Un derecho postergado

Agencia CTyS (Javier D’Alessandro) – En su carta fundacional, la Organización Mundial de la Salud (OMS) consagra la salud como uno de los “derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social”, y obliga a los estados a “garantizar la disponibilidad de servicios de salud, condiciones de trabajo saludables y seguras, vivienda adecuada y alimentos nutritivos” para todos los habitantes del mundo.

No obstante, a lo largo y ancho del globo, este derecho aparece constantemente vulnerado por las múltiples tensiones entre los intereses y las intenciones del sector público, los privados y la sociedad civil.

En este contexto y en el marco del Día Mundial de la Salud, la Agencia CTyS propone un repaso histórico por la configuración del sistema de salud argentino, que en la actualidad se caracteriza por la convergencia del sector público, el sector privado y la sociedad civil organizada como prestadores de los servicios.

Según explica Federico Tobar, sociólogo, Doctor en Ciencia Política y Magíster en Salud Pública, “un sistema de salud se define como la respuesta social organizada a los problemas de salud de la población”. Para el investigador, “en Argentina coexisten tres tipos: una base universal, de acceso libre y gratuito, que constituye la prestación pública; los seguros sociales, instrumentados a través de las obras sociales; y la salud privada, brindada por las empresas de medicina prepaga”.

El máximo órgano de gobierno en la materia es el Ministerio de Salud, aunque su margen de acción para trazar políticas nacionales se ve reducido por la gran fragmentación del sistema de prestadores, que dependen de sindicatos y se organizan a nivel provincial, en el caso de las obras sociales, o pertenecen a la esfera privada y son administrados por empresas, cooperativas o mutuales. En tanto, la presencia del sector público, encargado teórico de brindar una prestación universal, es menor.

“No se puede hablar de cobertura universal sólo porque cualquiera puede atenderse en un hospital público, ya que el 70% no quiere hacerlo y los que tienen cobertura de obra social o prepaga se atienden en el sector privado”, sostiene la investigadora Susana Belmartino, doctora en Historia y ex-directora de la Maestría en Salud de la Universidad Nacional de Rosario (UNR).

“En los hospitales dan muy poco al paciente, que debe pagar por muchas prestaciones. Además, faltan camas y muchas veces deben esperar para realizar internaciones que pueden ser de urgencia”, agrega.

En el mismo sentido, Tobar aporta los siguientes datos: “de cada diez pesos destinados a salud, siete los gastan los argentinos de su bolsillo y solamente tres provienen del presupuesto público y de la seguridad social”, aunque reconoce que, actualmente, “hay una presencia más fuerte del Estado en la salud que en las dos últimas décadas”.

De la generación del ’80 al Peronismo: la salud higienista y el modelo Carrillo

En Argentina, la salud como preocupación pública surge a fines del siglo XIX, cuando comienzan a impulsarse en las ciudades acciones de higiene y saneamiento siguiendo el modelo higienista europeo. “Las políticas de salud nacen entre 1868 y 1869 contra las epidemias que coinciden con la explosión de la inmigración y el comercio internacional”, describe Susana Murillo, doctora en Ciencias Sociales y experta en políticas sociales.

En diálogo con CTyS, Murillo aclara que para el higienismo, “salud no alude meramente a la salud física e individual, sino también a salud moral y, fundamentalmente, social”, como parte de un plan de “construcción del cuerpo social de la nación”, que abarca no sólo a la asistencia sanitaria, sino además a la educación, el desarrollo de infraestructura, el diseño del espacio público y la prevención del delito.

En 1880, con la creación del Departamento Nacional de Higiene, se institucionalizan estas políticas y se avanza en la implementación del modelo, que sufriría sucesivas modificaciones por los intereses en juego. “El proyecto higienista sólo se realizó en parte, porque se topó con fuertes oposiciones por parte de los grupos económicos dominantes”, explica Murillo.

Por su parte, Belmartino remarca que “si bien en la Capital Federal los servicios de salud fueron importantes ya desde el siglo XIX, y se intensificaron considerablemente a principios del XX, el problema es que el interior estaba muy abandonado, con pocos médicos, pocos recursos y grandes problemas”.

Para la investigadora, “el gran cambio se produce con la gestión de Ramón Carrillo, que expande el sistema de servicios de salud y avanza en la construcción de hospitales y centros de salud, y en el desarrollo de campañas para el control de epidemias, además de extender de manera considerable la atención pública a las provincias del interior”.

La década de Oro y el comienzo de la decadencia

Carrillo fue el primer ministro de Salud de la historia argentina, y en su gestión, que abarcó desde 1945 hasta 1954 durante la primera época del gobierno de Perón, la por entonces Secretaría de Salud Pública obtuvo el rango de ministerio, y su accionar ubicó a la Argentina a la vanguardia mundial en la oferta de servicios de salud.

“Cuando surge el estado garantista, si se compara el sistema argentino con el servicio nacional de salud británico, considerado un paradigma a nivel mundial, Argentina prácticamente duplicaba la capacidad instalada, es decir que tenía más camas, médicos y recursos por habitante, con una mayor cobertura de inmunizaciones. Existía un estado pluripotencial y protagónico en el área de salud”, enfatiza Tobar.

Pero al mismo tiempo, durante esta “década de oro” comenzó a generarse la contradicción que llevaría a la fragmentación y desigualdad actuales. “El mismo Peronismo, que desarrolla un modelo de acceso universal, es también el que extiende el modelo de seguro bismarkiano vinculado a las obras sociales”, explica el especialista quien se desempeñó como jefe de gabinete del Ministerio de Salud durante la gestión de Ginés González García.

“Cuando se consolidaron las obras sociales, esta fragmentación ya quedó como estructura definitiva, pese a todos los intentos de implementación de un servicio nacional de salud”, aporta al respecto Susana Belmartino.

Desde el ocaso del Peronismo, en 1955, las obras sociales tuvieron prestaciones muy variadas, que incluían la cobertura de salud, además de proveer infraestructura de turismo y asistencia social a los trabajadores en relación de dependencia. Su rasgo central fue la obligatoriedad de la adhesión y su organización por ramas de actividad.

En 1970, bajo la dictadura de Onganía, se sancionó la ley 18.610, que dio el marco legal a las obras sociales y perpetuó las características antes mencionadas, que, con ciertas modificaciones, aún persisten en la matriz de cobertura social argentina, y que fueron ratificadas por las leyes 23.660 y 23.661 del año 1987, bajo la gestión del radical Raúl Alfonsín.

“Tras el fallido intento de Alfonsín de establecer un sistema universal debido a la oposición de la CGT, se sancionó la ley 23.660 que no es más que una reproducción de la ley de Onganía, con lo que los sindicatos consiguieron que el sistema siga organizado en función de sus intereses”, resume Belmartino para quien ese tipo de organización “mantuvo un sistema fragmentado, desigual e inequitativo, con gran concentración de recursos en algunas obras sociales y pobreza extrema en otras”.

El neoliberalismo, la desregulación del mercado y el ascenso del sector privado

Con la llegada de Carlos Menem al gobierno y la posterior reforma del sistema de obras sociales en 1998, que permite elegir la obra social o utilizar los aportes obligatorios para pagar una prepaga, “cambió totalmente la relación entre el sistema privado y las obras sociales”, según explica Belmartino, y, tras la crisis de 2001, se concentró la prestación de la salud en unos pocos grupos económicos, lo que desequilibró “la balanza del mercado”.

“Después de la hecatombe neoliberal, la salud quedó totalmente fragmentada y muchos no tienen acceso a las prestaciones”, indica Murillo, aunque vislumbra “alguna reversión” en la crisis del sistema: “Creo que hay un intento, pero es una coyuntura muy difícil, porque la globalización nos hace depender mucho del contexto internacional”, concluye.